“谁能掌握未来的光纤网络，谁就能主宰下一世纪的电信市场”

由于数字传输技术的快速发展，在电信业者积极推广宽带服务之下，已有越来越多的个人、家庭与企业用户对于宽带的需求日增，采取电话拨接上网的人口大幅减少，取而代之的是以ADSL为主流的宽带上网。就在多数人悠游于宽带网络的世界之际，今（2004）年四月初部分学生聚在红楼前向陈总统建言，其中提出我国ADSL价格远高于其他国家的水平，因而纷纷要求ADSL龙头老大中华电信带头降价，尤其是长期以来居高不下的电路租用费用，此举旋即由中华电信贺陈董事长当场承诺会于近期内大幅降低目前的ADSL价格，并让消费者获得高达26%的降价优惠。这股宽带价格争议浪潮愈发引起众多媒体争相报导，而此次争端的矛头全都指向中华电信垄断「用户回路」这个议题，再加上部分民间团体的抗议，让「用户回路」成为近来最受关注的名词。

事实上，台湾宽带服务价格比较起日、韩等国家来说确实有些偏高，然而若将原因全都归咎于用户回路的垄断，这样的论述似乎有些「以偏概全」。用户回路的开放蕴含着不同于其他产业发展的背景，它不仅牵涉到许多历史因素，也存在着促进市场竞争等等多重意义的政策思辩。本文拟从分析目前台湾的宽带用户结构以及用户回路开放的实质意义为开端，说明开放用户回路与宽带网络发展并无绝对一致的政策目标，最后从检视我国宽带总体竞争力的角度，说明宽带网络的建设是现阶段民营固网业者的目标以及整体电信自由化政策的积极方向，并从市场竞争的面向说明「开放用户回路」政策仅是一时的权宜办法，而非宽带网络发展的长久之计，用户回路的租用不应是民营固网业者赖以生存唯一策略。

台湾宽带上网的用户结构

根据资策会ACI-FIND最新调查数据显示，截至2004年3月底止，台湾经常上网人口达888万人，而宽带用户则已突破达三百万户，达到308万户，较上一季成长6%。其中仍以xDSL（按：xDSL技术泛指利用传统电话双绞铜线所研发之宽带传输技术，目前已有ADSL、ADSL2+、ADSL2++、SHDSL以及VDSL等技术）为最主要的宽带上网方式，用户已有270万户，占所有固接宽带服务种类近九成的比率，其余提供方式例如Cable modem则仅有38万户，固接专线为1.3万户，ISDN用户则为1.2万户，宽带市场占有率远远不若xDSL来得高。

提供xDSL服务的电信业者当中，又以中华电信为国内最大的ISP业者。根据台湾网络信息中心（TWNIC）于2004年1月所公布的《台湾宽带网络使用调查计划》之数据显示，有高达74.23%的ADSL用户选择中华电信宽带接取的服务，第二名的联合数字网络（Seednet）及新进固网业者均在3.79%以下，显然中华电信所提供的ADSL成为国内宽带服务最主要的提供者。在「挑战2008─国家发展重点计划」当中，国营的中华电信显然肩负着政府推动「宽带到府600万户」政策的重责大任，但是这种「一枝独秀」的市场情形下，是否真能有利于消费大众、整体宽带网络的发展以及宽带政策的达成？显然的，这个答案无法只是用简单的「是」或「否」来加以回答，但就一般民众的观感，中华电信是无法推卸宽带价格居高不下的指责，因为用户回路独占的「原罪」，使得所有ADSL宽带用户账单上的电路租用费用项目，几乎全都来自于中华电信一家。

用户回路开放的真义

拉回本次争议的主角 ─ 「用户回路」，究竟何谓用户回路？开放用户回路究竟有何积极作用？为何中华电信迟迟不开放用户回路供民营固网业者租用？这些问题，本文也许无法一一道尽其来龙去脉，但从这些问题点出发，却可以提供我们了解台湾宽带发展与用户回路之间相互关联的思考起点。

所谓用户回路（Local Loop），系指市话交换机至用户终端设备所构成的电信电路，而这段俗称为最后一哩（last mile）的网络是目前民营固网业者在网络建设上最为缺乏的部分。由于中华电信在市内电话、长途电话以及加值服务的ADSL宽带上网等业务上均具有压倒性的独占情形，究其原因即在中华电信握有「用户回路」所致。

自1996年制定电信三法以来，中华电信已从过去的电信局分家出来，继承着多年以来用全民纳税所得布建绵密电信网络的财产，继续掌握庞大电信资源，维持着固话业务独占的地位。政策上电信市场已迈向全面自由化，但从市场实务而言，由于新进固网业者缺乏最后一哩，在短期间无法实现所谓的市场竞争。为落实竞争机制，有些欧美国家采取「用户回路开放」（Local Loop Unbundling）政策，为新进业者在网络布建上之种种困境寻求解套。

开放用户回路涉及了竞争法上一个相当重要且饶富争议的原则 ─ 「枢纽设施原则」（Essential Facility Doctrine）。这个原则主要有三项意涵：

由于电信产业具有网络外部性（network externalities）的特质，网络透过接续后，对于个别用户而言，可通话对象增加，就网络整体的使用效能来说也能朝最大化前进。强制既有业者开放其用户回路供新进业者接取，在市场开放初期确实有助于新业者于布建网络上的困难，待新业者成长到一定规模或开放用户回路于一定期间后，这种开放政策就必须扬弃，以避免新进业者过度依赖既有业者之网络，而延误当初采取以设备为基础的竞争（facility-based competition）时程，并造成先进宽带技术发展的窒碍。

对于此项问题，电信总局曾明订若干用户回路组件（包括电信室、引进管、桥梁、隧道管道、建筑物大楼之垂直及水平电缆）属于「瓶颈设施」，依据《电信事业网络互连管理办法》第18条第2项规定，第一类电信事业对其他第一类电信事业出租细分化网络组件之费率，若该组件属于网络瓶颈设施者，其费率应按成本计价。但目前的问题就出在于「瓶颈设施」以及「成本」这两个基本事实上。新业者主张用户回路的租金应等于市话的月租费（即每线每月70元至95元不等），而中华电信却认为用户回路不应划入瓶颈设施当中，且如要提供出租，其租金亦应高于目前的市话月租费，双方歧见迥异，僵持不下。

这项争议纷扰已久，从电信总局向上延烧到总统府，促使中央主管机关不得不命令相关单位于近日提出解决方案。迫于时势，中华电信于2004年5月26日晚间宣布，将与三家民营固网业者签订出租语音用户回路出租合约，在三大都会区以第一年每线每月200元、第二年每线每月220元的价格，限期二年开放语音用户回路给三家民营业者承租。但是，根据民营固网业者表示，这200元的价格是指客户端到中华电信机房端的线路租金，但实际上业者按照合约需强制承租从中华电信机房到民营固网业者机房之间的专线，费用亦是每线每月200元。因此照这个逻辑来说，中华电信市内电话用户语音服务月租费只要70元，民营固网业者租一条用户回路却要花费400元，而且须受「用户本身主动申请」及「视有无剩余管线而定」的条件限制，民营固网业者不仅难从用户回路开放当中获取新客源，而且尚无法作为宽带上网使用，这样的开放显与民营业者的预期有相当大的差距。

开放用户回路与宽带发展政策目标不同

相对于用户回路开放的政策目标，宽带发展政策的目标就显得复杂许多。根据政府推动之「宽带到府600万用户」计划，宽带网络基础建设只是计划中较具有指针性的政策效果，而实际上如何能让消费者接近使用（access）宽带服务，如何从宽带网络中获得更为多元便利的服务，以及如何刺激宽带应用等等，仍有赖于服务基础的竞争（service-based competition）。但是，这次的宽带价格争议却完全和用户回路划上等号，从两者政策的目标来说，这种比附确实有点不伦不类，但实际上这两者也不能说完全毫无关系，因为宽带的价格争议起源就在ADSL网络缺乏竞争所致。不错，用户回路的建设确实是许多民营固网业者心中的痛，这些年来业者在各地布建网络的过程中也经历许多不足为外人到的辛酸路程，但是我们必须知道，固网的竞争就在固网本身，没有第二条电信管线进到用户家里就没有所谓的竞争可言，谈开放用户回路只是不得已的权宜之计。

所谓的宽带电信服务并不是只有ADSL一种而已，目前全球电信业者网络建设的终极目标均朝向采用光纤回路布建，在架构上有所谓「光纤到府」（Fiber-To-The-Home, FTTH），「光纤到大楼」（Fiber-To-The-Building）以及「光纤到路边」（Fiber-To-The-Curb, FTTC）等技术选择。然而，民营固网业者要求中华电信开放的用户回路，却是发展宽带有其先天上限制的双绞铜线，xDSL在电信技术专家看来只是过度性的产品。当然，各国政府在开放固网竞争之际，也考虑到以新电信业者是否能顺利进入市场为前提，协助新进业者与既有业者进行网络介接，以最大化网络外部性经济效益，采用的策略不外乎网络互连义务（interconnection）、平等接续（equal access）、细分化接取（unbundled access）等方式，然而单纯要求既有业者开放其市内用户回路，所涉及的问题就不只是用户回路是否应宣告为瓶颈设施以及如何订定合理租金的问题而已，更重要的是政府是否有一套明确、可行的电信发展政策以及宽带产业扶植政策。

检讨我国宽带总体竞争力 看现今的宽带政策

根据资策会ACI-FIND于2004年5月底至6月初所发布《台湾宽带竞争力总体检查系列报导》指出，国际间对于一国宽带竞争力的高低，可以藉由几个重要的指针，包括：宽带费率之可负担性、宽带用户普及率、ISP市场竞争度以及整体宽带基础建设的质量等，观察出该国家的整体宽带之竞争力。其中，台湾除了宽带用户普及率表现较为显眼之外（在102个国家中名列第4名），其余指针皆落后于亚太诸国。尤其在为人诟病的宽带费率上，我国平均30小时的连网费率占GDP比例为0.18%，相较于日本的0.05%、新加坡的0.07%以及韩国的0.08%，显示我国宽带价格还有极大的降价空间。

虽然我国宽带普及率还算不错，但是所使用的主流应用带宽仍是以512K/64K为主，占了将近六成左右，相较于日本的主流应用40M/bps而言，我国所使用的宽带规格实在是窄得可怜。ISP产业的竞争力排名全球第23名，在亚洲四小龙中敬陪末座（南韩第1名、香港第4名、新加坡第18名），显示我国民营ISP业者在中华电信拥有庞大资源下，可参与竞争的工具与能力相对少得许多。在宽带基础建设的质量上，虽然国内FTTx的技术可以达到一定水平，但在市场应用需求不明朗的情况下，各电信业者对此投入不多，相对地也减缓我国提升宽带网络的素质。

再从ISP的产业结构来看，更可以突显本次宽带价格的争议所在：中华电信Hinet掌握将近四分之三的ADSL用户数市占率，其他四分之一则由近十家ISP业者分食。在中华电信掌控电路费的前提下，ISP业者所能赚取的只有微薄的通信费而已，从几次ADSL降价行动多由中华电信扮演主导角色来看，ISP业者的生存空间愈见狭小。近来，中华电信大幅调降ADSL用户的费率，且升速亦不加价，使得民营ISP业者必须跟进，承受升速后电路使用量增加的成本（指中继电路）负担，让业者大喊受不了。中华电信此举不仅可以获得消费者的青睐，而且可进一步「排挤」（foreclose）民营业者，政府相关单位对于中华电信这种竞争方式真的是应该出来管一管了。

但不可否认的，这个由政府握有64.94%股份的中华电信仍在履行它既有的公共义务 － 「盈余缴库」，若要将这段期间各方加诸于中华电信的指责与谩骂归咎于他的原罪 ─ 「用户回路」，那盈余缴库似乎可以比拟作「救赎」之意。不过，我国宽带政策主轴不明，使得我国的网络准备度指针（network readiness index, NRI）明显落后于日、韩、香港、新加坡等国，这是一项严重的警讯，也说明我们的政府还不够努力。在宽带政策规划上，两年前政府喊出「宽带到府六百万用户」的口号确实是最佳的时点，也是相当不错的想法，但后续却无完善的政策规划与推动，仍然倚靠中华电信「单枪匹马」去迎战各国，以致于今日我们还在争论宽带价格，以及中华电信滥用独占力量等初期已知的问题。

宽带网络的未来绝对不是寄望在中华电信老旧的「铜线」用户回路上，民众终究必须了解到︰开放中华电信的用户回路并非与宽带网络发展成为正相关；对民营固网业者来说，中华电信的用户回路也并非可以依赖一辈子的。从近来种种数字应用的快速发展，传输的快慢俨然攸关着未来宽带产业的胜败。我们欣羡日韩等国高带宽与低价格的上网接取服务，但反观我们，仍在使用那些老掉牙的「宽」频服务，要苛责的难道只有中华电信吗？

为何日韩能，我们不能？

(作者现为太颖国际法律事务所顾问)